——訪中共中央黨校政策研究室副主任周天勇

    進行修補性改革，積累的問題會越來越多，越積越重，最后改革越來越難，因此——

    周天勇認為，中國的土地資源配置方式，是行政主導與市場為輔的行政體制，而不是真正的市場配置資源體制。所以，從政府利益出發的、以“行政市場”為主導的土地資源配置方式，實際上就構成了推高地價和房價的機制，不打破這種推高房價的機制，房價飆升的問題就不好解決。當前的政策重點應該是，改革政府對土地的寡頭壟斷，形成土地供應的多個主體；改革土地“使用年期物權”，形成穩定的土地物權；推行三大稅收制度改革，扭轉地方財政收入渠道。

    ■本報記者  岳振

    ４月１７日，《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》國發〔２０１０〕１０號對外公布。在這份被民間稱為“新國十條”的通知中，再次明確了一個事實：“近期部分城市房價、地價又出現過快上漲勢頭，投機性購房再度活躍。”

    通知稱，住房問題關系國計民生，既是經濟問題，更是影響社會穩定的重要民生問題。這一點，被中共中央黨校政策研究室副主任周天勇教授稱為“居住不安全問題”，必須盡快解決。

    ４月２０日，中國經濟時報記者在中央黨校就“新國十條”的相關問題對周天勇進行了采訪。當被問及對“新國十條”的效果有何預期時，他并未給出明確的結論，而是反復強調一個觀點：改革不徹底，推高房價的機制不打破，房價飆升的問題就不好解決。

    讓百姓安居樂業才是真正關注民生

    “社會主義社會老百姓的民生，一是就業，二是安定，還有養老，醫療等，所以，‘新國十條’里面提出來社會穩定問題。”周天勇說。

    “要把傳統的不安定問題與轉型社會中的不安定問題區別開來。”周天勇認為，在傳統的農業社會中，最大的社會不穩定問題就是災害和饑荒；現代社會中發生糧食不安全的幾率越來越小，但是由于大量人口從農村轉入城市，居住不安全問題發生的幾率越來越大。

    而現代“居住不安全問題”主要來自三個方面，由于房價過高，大量城鎮新增人口和農村轉移人口的居住需求得不到滿足；大量工薪階層購房貸款壓力大，造成工作上的緊張和生活上的焦慮，而一旦經濟不景氣，造成失業等，會導致事實上的家庭破產；租房者負擔越來越沉重，在城鎮形成繳租的勞動人群和吃租的食利階層，兩極分化加劇。

    上述問題如果處理不好，“會形成嚴重的社會不安定問題，所以，無論是從高層次——社會主義共同富裕的目標來看，還是從低層次——穩定社會的目標來看，高房價問題都必須解決。”

    據周天勇掌握的數據，如果不對房價進行控制，２０１０年居民的房價收入比將會接近１０，城鎮需要房子但買不起房子的人占比將達到８５％—９０％，“這是非常可怕的，這樣的住房貧富差距格局在世界上都是罕見的，很多發達國家的房價收入比在３—６之間，７以上老百姓就買不起房了。”    土地資源配置不合理推高地價和房價

    中國當前正在急速推進城市化，這種社會結構的轉型需要對大量土地進行再分配。但人多地少與城市土地需求巨大，構成了一個“兩難”；從遠期看，城市化應該是節約土地，但從近期看，則是需要大量占用土地，這又是一個“兩難”。

    對于這兩個“兩難”的出現，需要從土地總供給方面找原因。周天勇的解釋是，由行政力量控制的土地分配，造成對住宅建設用地的長期供應不足。而地方政府出于土地財政利益考慮，進行土地儲備，征而不建或征而不賣，政府大量囤地等待高價出手。有些地方把土地大量賣給開發商，開發商再賣地，形成開發商的二級壟斷。

    如此，就形成了住宅土地供應總量與需求總量的巨大缺口，導致土地價格的不斷攀升，而且地價推動房價上漲，房價拉動地價上升，形成房價和地價互相推動上升的惡性循環。

    處于“行政主導”下的中國住宅土地市場，一方為政府的高度行政寡頭壟斷（供方），一方為多個充分競爭的市場主體（需方）。政府壟斷定價機制，買賣方式是招拍掛，結果是價高者得，“地王”頻現。在土地出讓金問題上，７０年的租金，一年收回，在財政上沒有可持續性。

    周天勇認為，地方政府在房地方面收取的稅費過于繁雜。從２００７年的調查數據來看，各種稅費占全國平均房價的比例已接近５０％。而房地財政實際上已是地方政府最重要的收入來源，“２００７年單是土地出讓金和六項有關稅收（不包括收費），就占地方政府總收入的４０．２３％，估計２００９年在４５％—５０％之間。”

    “中國的土地資源配置方式，是行政主導與市場為輔的行政體制，而不是真正的市場配置資源體制。所以，從政府利益出發的、以“行政市場”為主導的土地資源配置方式，實際上就構成了推高地價和房價的機制。”周天勇說。

    另外，投資投機和積累財產性的房屋需求，也是導致房價和地價輪番上升的重要原因。“美國的土地條件比中國要好，但是他們的中產階級擁有第二套房的人很少，就是因為有房產稅。” 

    政府與市場在住房問題上能做什么

    政府在住房市場應扮演什么角色，政府可以把民眾的住房問題一肩扛下來嗎？周天勇的回答是：不可能。

    他的理由有三：第一，中國未來住房需求巨大，如果不控制房價收入比，大量人口根本沒有能力買房。第二，從中國當前的生產力水平來看，政府沒有能力把幾億人口的居住問題承擔起來。第三，中央和地方財政負擔都很重，如果再負擔民眾住房，不現實。

    他提醒說：“我們要吸取拉美一些地區福利早熟的教訓，政府給民眾承諾太多，最后不得不借債，發票子，最終造成惡性通貨膨脹，金融體系崩潰，政府破產。”

    那么中國怎么辦？周天勇建議，一少部分高端收入者的住房完全通過市場來解決，另一少部分人的住房問題，政府通過廉租房的形式來解決，而大部分工薪階層的住房問題，也要通過市場方式來解決，但是政府要做兩件事：一是要對這部分人的住房進行價格控制；二是要通過鼓勵創業，增加就業，提高收入，來培養他們的買房能力。

    改革要徹底，不能修修補補

    “如果不徹底改革，財政渠道改變不了，地方財政還得靠賣地、推高地價的辦法來解決。從銀行信貸方面來講，投資客可以通過各種手段套取銀行貸款，也可用個人資金甚至地下錢莊的資金在樓市投機，監管漏洞太大。”周天勇認為，這是目前對土地招拍掛制度和信貸制度進行修補性改革的兩大危害。

    特別需要注意的是，“進行修補性改革，積累的問題會越來越多，越積越重，最后改革越來越難。”

    周天勇提出的徹底改革主要涉及四個方面，即改革政府對土地的寡頭壟斷，形成土地供應的多個主體；延長土地使用年期，形成穩定的土地物權；改革稅收和地方房地財政體制，扭轉收入渠道；解決城鄉兩棲居住問題。

    第一，改變目前政府一家賣地的高度寡頭壟斷市場，形成土地供應的多個主體。允許城鎮國有集體土地平等進入市場，只要符合規劃，不再經過征用；允許土地使用權所有者（法人）到市場掛牌交易。

    第二，延長土地使用年期，形成穩定的土地物權，解決土地出讓的接續問題。住宅用地可擁有２００年使用期，商用地可擁有１００年的使用期，以此解決有些土地使用權即將到期而無法交易的問題。

    第三，改革稅收和地方房地財政體制，扭轉收入渠道。簡化征收各種房地稅費，改為三種稅：房地產交易增值稅（把土地出讓金改為增值稅，房產交易也征收增值稅），房產稅，因占地過多的土地使用稅。

    因為土地財政的不可持續，當前的“土地財政為未來的地方財政埋下很大隱患，”周天勇建議把上述三項稅改為地方稅，如此，便把不可持續的土地財政，變為可持續的日益增長的地方財政。

    對于房產稅的征收辦法，周天勇建議，“應該先在住宅上開征，哪怕開始稅率低一些”。開征房產稅的稅率不要中央決定，而由地方決定。對低端收入者的房產稅，在合理的面積范圍內，政府要進行補貼，先征后補，但不能免。對其他收入超面積居住的人群進行累進征稅。當然，考慮到工薪階層的負擔，開征房產稅要以適當增加其工資為前提，對企業、事業單位、社會團體、自收自支機構等的人員增加工資或補貼。

    按周天勇的計算，現在不算小產權房，全國商品房面積總共大約２００億平方米，如果按照全國平均價格５０００元每平方米計算，那就是１００萬億的資產，如按照１％征房產稅，就是１萬億，再加上土地和房產交易增值稅，以及占地過多的土地使用稅，總共約１．５萬億，“這樣就能把地方土地財政替換過來了。”

    第四，解決城鄉兩棲居住問題。

    周天勇說，對于工礦、交通、水利用地，要通過征用，要么政府給安置房，要么給貨幣，總之要讓被征地的這部分人有房住，但不能讓其在城鄉都有房子。對于邊遠山區的宅基地，應設立村莊整治基金，或者宅基地復墾基金，建立宅基地退出機制。

    但是，上述改革也面臨一些困難，例如，征稅時如何衡量一線城市和二三線城市的房價差距問題；小產權房和大產權房的征稅問題；央產房、房改房、普通商品房的征稅平衡問題；土地出讓期限不等的商品房征稅問題，等等。“很難找到一個各方都滿意的方案，現在只能是快刀斬亂麻。”

    另外，必須有配套改革措施，需要開展全國性的房產普查，對城鄉居民房產（包括小產權房）進行登記，建立網絡信息平臺。由稅務機構設置房屋的價值評估機構，等等。

    “通過這樣的改革，從根本上把房價穩定下來。”周天勇說，通過鼓勵創業，增加就業，提高居民收入，使大量的工薪階層和一部分農民工通過市場來解決居住問題。２０年３０年后，使大部分人能住上房，避免出現住房兩極分化，在房地產領域形成共同富裕、人民安居樂業的局面。